La Circolare ADM n. 18/2026 chiarisce che l’immissione in libera pratica e l’immissione sul mercato possono essere momenti giuridicamente distinti. La Circolare individua tre scenari operativi con specifiche procedure di controllo, introducendo l’obbligo di autocertificazione e del codice documento 25AO. Le conclusioni si estendono a tutti i settori merceologici disciplinati dalla normativa unionale di armonizzazione.
Il contesto normativo: un chiarimento che vale per tutta la product compliance unionale
Attraverso la Circolare n. 18/2026 (“Circolare”), l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (“ADM”), raccogliendo le richieste di chiarimento pervenute da molteplici operatori circa il perimetro di applicazione di alcune definizioni ricorrenti nella normativa unionale, ha fornito chiarimenti importanti in merito al concetto di “immissione sul mercato”.
Ai sensi del Regolamento (UE) 1020/2019 e del D.lgs. n. 157/2022, ADM è competente per il controllo di tutti i prodotti che entrano nel mercato dell’Unione attraverso il territorio italiano. Il perimetro applicativo di tale responsabilità è definito da tre nozioni distinte:
- l'”immissione sul mercato” come prima messa a disposizione di un prodotto nel mercato unionale;
- la “messa a disposizione sul mercato” come qualsiasi fornitura per la distribuzione, il consumo o l’uso nell’UE nel corso di un’attività commerciale;
- i “prodotti che entrano nel mercato dell’Unione” come quelli provenienti da 2. La distinzione concettuale e il caso emblematico della filiera europea
Il contributo sistematico più rilevante della Circolare è la presa d’atto che l’immissione in libera pratica non equivale automaticamente all’immissione sul mercato dei prodotti.
Nonostante nella generalità dei casi vi sia coincidenza tra i due momenti, la Circolare – richiamando la Guida Blu della Commissione europea in materia di conformità dei prodotti – identifica tre scenari di disallineamento:
- l’immissione sul mercato può avvenire prima dell’immissione in libera pratica. Si tratta dell’ipotesi delle vendite online o a distanza al consumatore finale da parte di soggetti non residenti (tipico dell’e-commerce B2C transfrontaliero);
- l’immissione sul mercato può avvenire dopo l’immissione in libera pratica. Si tratta, ad esempio, del caso della filiale europea (persona giuridica) di una multinazionale che importa i prodotti ai fini di una successiva fornitura (messa a disposizione) ai distributori: in tale ipotesi, la fornitura (prima messa a disposizione) avviene solo successivamente all’immissione in libera pratica.
- l’immissione sul mercato può non avvenire affatto. Si tratta del caso in cui le merci, pur sdoganate, vengono esportate verso un Paese terzo senza alcuna fornitura destinata al mercato unionale.
È il secondo scenario – quello della filiale europea di una multinazionale – a presentare le implicazioni più rilevanti per le multinazionali. La filiale UE di un gruppo estero che importa prodotti ai fini di una successiva fornitura ai distributori riveste il ruolo di importatore e acquirente, ma non ancora di fornitore al mercato: pertanto, la prima messa a disposizione sul mercato avviene solo successivamente allo sdoganamento, nel momento della cessione ai distributori o agli utilizzatori finali.
Ne consegue che il momento rilevante ai fini della conformità – e quello a partire dal quale può insorgere una violazione – non è lo sdoganamento, bensì la prima fornitura commerciale a terzi. Considerato che le definizioni di “immissione sul mercato” e “messa a disposizione sul mercato” sono sostanzialmente uniformi in tutta la legislazione unionale di armonizzazione, questo schema vale anche per i dispositivi medici, i cosmetici, i veicoli e ogni altro settore regolato da normativa di product compliance che si fondi sulle medesime nozioni.
Le procedure di controllo e il regime sanzionatorio
La Circolare, inoltre, stanti i chiarimenti esposti sopra, articola le procedure di controllo doganale in tre fattispecie.
- Scenario 1 – Coincidenza immissione sul mercato e immissione in libera pratica: in caso di irregolarità o sospette non conformità, gli Uffici procedono alla sospensione dello svincolo e alla segnalazione all’autorità competente ai sensi dell’art. 26 del Regolamento (UE) 2019/1020; in caso di conferma, si avvia la procedura sanzionatoria.
- Scenario 2 – Immissione in libera pratica senza contestuale immissione sul mercato: non si procede alla sospensione dello svincolo né alla segnalazione; l’operatore è tuttavia tenuto a produrre un’autocertificazione ai sensi dell’art. 47 del D.P.R. n. 445/2000, attestante che il bene non è destinato alla distribuzione o al consumo nel mercato unionale, e a indicare nella dichiarazione doganale il codice documento 25AO; in assenza di tale indicazione, la merce si considera destinata all’immissione sul mercato. Contestualmente allo svincolo, l’Ufficio trasmette comunicazione al Nucleo Speciale Beni e Servizi della Guardia di Finanza per i controlli successivi.
- Scenario 3 – Prodotti in custodia temporanea o vincolati ad altri regimi doganali sospensivi: l’Ufficio ne dà comunicazione all’Ufficio doganale di destinazione competente per l’eventuale immissione in libera pratica.
Sul piano sanzionatorio, la contestazione può essere avviata allo sdoganamento solo nei casi di immissione sul mercato precedente o contestuale all’immissione in libera pratica. I controlli a posteriori, tuttavia, presidiano la fase successiva allo svincolo: qualora emerga che il prodotto è stato immesso sul mercato in assenza dei requisiti previsti – desumibile da contratti, fatture, bolle di consegna o altra documentazione – l’Ufficio procede alla constatazione della violazione e al relativo procedimento sanzionatorio.
Cosa devono fare le imprese
La Circolare produce effetti immediati su tutti gli operatori che importano merci da Paesi terzi, indipendentemente dal settore merceologico e dal regime normativo di product compliance applicabile. Tre categorie di soggetti sono direttamente interessate:
- Importatori che non coincido con i distributori. È indispensabile: mappare con precisione il momento della prima cessione ai distributori o agli utilizzatori finali nell’UE; predisporre l’autocertificazione ai sensi dell’art. 47 del D.P.R. n. 445/2000 e allegarla alla dichiarazione doganale; indicare il codice documento 25AO; tenere disponibile la documentazione contrattuale intra-gruppo in caso di richiesta dell’Ufficio.
- Importatori e distributori. Per chi riveste contestualmente il ruolo di importatore e primo fornitore al mercato – con coincidenza dei due momenti – è essenziale garantire la piena conformità dei prodotti prima dello sdoganamento, poiché il controllo avviene in linea e l’eventuale non conformità produce effetti immediati.
- Tutti gli operatori – profili di rischio post-svincolo. L’autocertificazione non esaurisce il rischio: i controlli a posteriori possono accertare l’immissione sul mercato attraverso la contabilità del dichiarante e la documentazione commerciale successiva allo svincolo. Gli operatori devono conservare per l’intero periodo di prescrizione tutta la documentazione relativa alla distribuzione dei prodotti e implementare procedure di product compliance che accompagnino la merce lungo l’intera catena distributiva – valevoli per tutti i regimi normativi unionali applicabili, qualunque sia il settore merceologico. Infine, in caso di autocertificazione mendace, l’Ufficio procede alla segnalazione all’Autorità giudiziaria: il rischio penale è concreto e non va sottovalutato.